改理论中国光伏政策变迁的背后缘由

在面临传统能源稀缺危机的现代工业社会，的开发与利用受到了世界各国的重视，并推出了一系列产业调控政策，以激励和扶持产业的发展。我国的光伏产业政策始于1995年国家计委、国家科委和国家经贸委发布的《新能源和可再生能源发展纲要（1996－2010）》（以下简称《纲要（1996－2010）》），此后，我国的光伏产业政策逐步发展和健全，现已形成由相关规划和实施细则等组成的一套较完整的政策体系。

作为产业政策一个重要子领域，光伏产业政策得到了来自产业经济学界和公共政策学界的广泛关注和研究：总结了21世纪以来我国在研发、投资、生产、消费4个方面制定的一系列光伏政策措施，指出诸多政策做大却没有做强我国光伏产业，并提出了政策调整的思路和方向；从价格体系的角度分析了我国光伏补贴政策存在的主要问题，并提出了完善我国价格体系的对策建议；从产业链平衡发展的视角构建了光伏产业政策框架，以产业链上下游政策之间满足兼容性的要求为原则提出了政策调整的建议；通过研究国外光伏产业政策或将中外光伏产业政策进行比较，探讨了国外光伏产业不管身边的队友是谁政策对于我国的启示。笔者将对我国光伏产业政策进行动态考察，这有助于更深入了解光伏产业发展形势与光伏产业政策措施的内在关系，更充分地把握影响光伏产业政策变迁的关键因素。

一、我国光伏产业政策的演进概述

1995年，国家计委、国家科委和国家经贸委联合发布了《纲要（1996－2010）》，提出了发展风能、太阳能等新能源和可再生能源的目标，强调要 尽快形成产业，扩大应用，进入市场 。这是我国在国家层面发布的第一个关于扶持光伏产业发展的政策文本，标志着我国光伏产业政策的开端。此后的18年间，在国家层面，我国政府各部门相继发布了86个光伏产业相关政策文本。依据政策导向我们将我国光伏产业政策的发展划分为两个阶段：第一个阶段为1995～2004年间的以政府主导为主的阶段，以1995年发布的《纲要》（1996－2010）为标志性文件。在此阶段的光伏三桶油(中石油、中石化、中海油)最近几年在国际市场上进口的天然气价格普遍较高产业政策，统称为政策A；第二个阶段为2005年至今的政府扶持、激励和规范市场的阶段，代表性政策文件是2005年颁布、2009年修订的《中华人民共和国可再生能源法》。它从立法角度确立了发展光伏等可再生能源产业的重要战略地位，标志着我国可再生能源开发进入到了一个新阶段，此阶段的光伏产业政策，统称为政策B。

1.研究框架

所谓 政策变迁 是指一个或一系列政策向另一个或另一系列政策转换的过程。本文将政策变迁界定为是一个依赖时空变量的动态演进过程，因而采用政策演进 学习模型作为研究我国光伏产业政策变迁的分析框架（见图1）。

左边的两个方框是两组外生变量：相对稳定的系统参数和子系统外影响因素。系统参数较为稳定，短时间内较难改变，包括：问题领域的基本禀赋、基本的制度结构、社会文化价值和政治系统的资源配置情况。子系统外影响因素变动可能性大，是发生政策变迁的必要条件，包括：主要的社会经济变化、公众舆论的变化、操纵性联盟的格局系统变化以及来自其他子系统的政策决策和冲击。这两组变量会通过影响子系统政策行动者的资源和限制条件（中间方框）来对政策子系统造成影响。

在政策子系统（右边方框）内部，不同的政策行动者联盟在各自的信念体系和资源条件下提出各自的政策策略，在政策代理人的协调和运作下形成政府政策措施。接着在操作层面产生政策产出，并带来相应的政策效果。各政策行动者联盟依据政策产出和效果的内部反馈，以及新变化的子系统外影响因素，来调整自己的信念体系和政治策略（政策学习）。

图1 描述政策变迁过程的政策演进－学习模型